2021年10月23日,十三届全国人大常委会第三十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》,国家主席习近平签署第100号主席令予以公布,自2022年1月1日起施行。《中华人民共和国审计法》的修订和颁布施行,是我国审计事业发展进程中的一件大事,有利于审计机关依法全面履行审计监督职责,规范审计行为,提高审计质量,防范审计风险,推动新时代审计工作高质量发展,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。 

一、修订的必要性

《中华人民共和国审计法》自1995年1月1日起施行,于2006年2月28日由十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订。《中华人民共和国审计法》施行20多年来,对于保障审计机关依法独立行使审计监督权,维护国家经济安全,推动深化改革,促进依法治国,推进廉政建设等发挥了重要作用。党的十八大以来,习近平总书记对审计工作作出一系列重要指示批示,党中央、国务院对审计工作提出了更高要求,社会各界对审计工作有了更多期盼,审计理论和实践也不断创新发展,原《中华人民共和国审计法》已经不能完全适应形势发展的需要,亟需修订完善。 

(一)修订《中华人民共和国审计法》是贯彻落实党中央、国务院关于审计工作决策部署的需要。习近平总书记关于审计工作的重要指示批示,深刻阐述了审计工作一系列根本性、方向性、全局性问题,为新时代审计工作提供了根本遵循和行动指南。党的十九大以来,党中央作出了改革审计管理体制的重大决策部署,强调构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,组建了中央审计委员会,加强党中央对审计工作的集中统一领导。党中央、国务院印发多项重要文件,要求完善审计制度,保障审计机关依法独立行使审计监督权。目前,党中央关于审计领域重大工作的顶层设计正在顺利推进并取得明显成效,需要通过法定程序使党的有关主张成为国家意志,把审计管理体制改革成果上升为法律。

(二)修订《中华人民共和国审计法》是更好服务经济社会发展和推进国家治理现代化的需要。习近平总书记指出,审计是党和国家监督体系的重要组成部分,在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。审计机关要坚持依法审计,实现审计全覆盖,努力做到党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里,审计监督就跟进到哪里。随着审计监督范围不断拓展,原《中华人民共和国审计法》规定的审计机关职责已经不能适应审计全覆盖实践需要,应当按照党中央要求,根据宪法精神作出明确界定,为审计机关依法履职、更好发挥作用提供坚实的法律保障。

(三)修订《中华人民共和国审计法》是审计机关依法履职的需要。习近平总书记强调,依法审计是审计监督的基本原则。近年来,党中央、国务院对审计工作提出了新要求,赋予审计监督新使命新任务,审计所处的客观环境发生了深刻变化。这就需要通过修订《中华人民共和国审计法》,一方面解决现有审计权限和手段难以保障全面履行审计监督职责,制约审计监督作用充分发挥的问题;另一方面加强对审计机关和审计人员的监督制约,规范审计权力运行。同时,各级审计机关在审计工作中大胆探索创新形成的一些成熟经验做法,也需要以法律形式固定下来,以完善中国特色社会主义审计制度。

二、修订的总体思路

本次修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,主要遵循了以下几个原则:一是坚持党的领导,坚决贯彻落实党中央、国务院关于审计工作的决策部署,将党中央推进审计管理体制改革成果法治化,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。二是坚持以宪法为依据,在宪法框架下完善审计监督范围,优化审计监督手段,增强审计监督的独立性和公信力。三是坚持实践探索与制度规范相统一,将党的十八大以来审计工作中成熟的好经验好做法上升为法律。四是坚持问题导向,聚焦实际工作需要,着力解决审计工作中遇到的突出问题。五是坚持权责相符,既赋予审计机关履职必需的权限,保障审计监督作用充分发挥,又规范审计行为,强化对审计权力运行的制约和监督,切实维护被审计单位的合法权益。

三、修订的主要内容

原《中华人民共和国审计法》共54条,此次修订中,修改34条,增加7条,合并1条,修订后共60条。新修订《中华人民共和国审计法》在保持原《中华人民共和国审计法》框架结构和基本内容不变的基础上,主要在健全审计监督机制、完善审计监督职责、优化审计监督手段、规范审计监督行为、强化审计查出问题整改、加强审计机关自身建设等方面作了修订。 

(一)健全审计监督机制

1.落实党对审计工作的领导。为坚持和加强党对审计工作的领导,贯彻落实党中央关于推进审计管理体制改革的重大决策部署,巩固和深化审计管理体制改革成果,把加强党的领导落实到审计工作全过程各环节,新修订《中华人民共和国审计法》在总则中增加规定:“坚持中国共产党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。

2.完善审计工作报告机制。为贯彻落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》有关要求,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第四条有关审计工作报告的内容修改为:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告。审计工作报告应当报告审计机关对预算执行、决算草案以及其他财政收支的审计情况,重点报告对预算执行及其绩效的审计情况,按照有关法律、行政法规的规定报告对国有资源、国有资产的审计情况”。

3.完善审计经费保障机制。为与预算法有关规定相衔接,并为省以下地方审计机关人财物管理改革试点省份经费保障机制提供法律保障,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第十一条修改为:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入预算予以保证”。

4.完善审计报告和审计决定报送机制。为加强上级审计机关对下级审计机关的业务领导,推动形成审计工作全国一盘棋,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第四十一条第二款修改为:“审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位,并报上一级审计机关。审计决定自送达之日起生效”。

5.建立审计机关和军队审计机构协作配合机制。为消除审计监督盲区、推动实现审计全覆盖,新修订《中华人民共和国审计法》在附则中增加规定:“审计机关和军队审计机构应当建立健全协作配合机制,按照国家有关规定对涉及军地经济事项实施联合审计”。

(二)完善审计监督职责

1.明确对同级决算草案的审计监督。为贯彻落实国务院关于开展同级决算草案审计的要求,并与预算法有关规定相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第十七条修改为:“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况、决算草案以及其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况、决算草案以及其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”。

2.调整金融机构的审计监督范围。为适应金融改革带来的变化,维护国家经济金融安全,坚决守住不发生系统性金融风险的底线,同时尽可能减少政府对市场的干预,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第十八条第二款、第二十条、第二十一条合并,修改为:“审计机关对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产、负债、损益以及其他财务收支情况,进行审计监督。遇有涉及国家财政金融重大利益情形,为维护国家经济安全,经国务院批准,审计署可以对前款规定以外的金融机构进行专项审计调查或者审计”。

3.调整重大公共工程项目的审计监督范围。为适应投融资体制改革带来的变化,贯彻落实《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》(国办发〔2015〕12号)有关要求,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第二十二条修改为:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况,进行审计监督”。 

4.明确对国有资源、国有资产的审计监督。为贯彻落实党中央、国务院关于对国有资源、国有资产实行审计全覆盖的要求,更好地发挥国有资源、国有资产审计在服务经济社会发展、保护生态环境、促进国有资产保值增值、保障国家机关和事业单位节约高效履职等方面的作用,新修订《中华人民共和国审计法》在原《中华人民共和国审计法》第二十三条增加一款:“审计机关对国有资源、国有资产,进行审计监督”。

5.完善公共资金的审计监督范围。为贯彻落实党中央、国务院对公共资金实现审计全覆盖的要求,并与社会保险法、全国社会保障基金条例相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》对原《中华人民共和国审计法》第二十三条规定的具有公共资金性质的有关基金、资金范围进行重新界定,规定:“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保险基金、全国社会保障基金、社会捐赠资金以及其他公共资金的财务收支,进行审计监督”。

6.明确政策措施落实情况审计的法律地位。为贯彻落实党中央、国务院关于开展政策措施落实情况跟踪审计的要求,促进政令畅通,在总结近几年审计工作实践经验的基础上,新修订《中华人民共和国审计法》增加一条:“根据经批准的审计项目计划安排,审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督”。

7.明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位。为贯彻落实党的十八届三中全会关于对领导干部实行自然资源资产离任审计的重大决策部署,在总结实践经验基础上,新修订《中华人民共和国审计法》明确了自然资源资产离任审计的法律地位。同时,考虑到领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计的特殊性,有关党内法规已对其审计管辖、审计内容、审计程序等作出专门规定,为保持与党内法规的衔接和协调,将原《中华人民共和国审计法》第二十五条内容也吸收至附则,规定:“领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计,依照本法和国家有关规定执行”。

8.明确审计机关可灵活选择全面审计和专项审计两种方式。为进一步厘清审计机关的审计责任,澄清社会各界对审计全覆盖的认识误区,新修订《中华人民共和国审计法》增加一条:“审计机关可以对被审计单位依法应当接受审计的事项进行全面审计,也可以对其中的特定事项进行专项审计”。

9.注重发挥审计在防范化解风险中的作用。为适应经济社会发展新形势新要求,统筹发展和安全,有效防范化解各类风险挑战,新修订《中华人民共和国审计法》增加一条:“审计机关履行审计监督职责,发现经济社会运行中存在风险隐患的,应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报”。

(三)优化审计监督手段

1.调整审计机关要求提供资料的范围。为贯彻落实习近平总书记关于“各地区各部门特别是各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据”的要求,保障审计机关有效履行审计监督职责,新修订《中华人民共和国审计法》将与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料纳入审计机关有权要求被审计单位提供资料的范围,将原《中华人民共和国审计法》第三十一条第一款修改为:“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料,包括电子数据和有关文档。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报”。同时,增加了被审计单位负责人对本单位提供资料及时性负责的要求,规定:“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的及时性、真实性和完整性负责”;赋予了被审计单位配合审计机关对资料分析情况进行核实的义务,规定:“审计机关对取得的电子数据等资料进行综合分析,需要向被审计单位核实有关情况的,被审计单位应当予以配合”。

2.调整审计机关检查权的范围。为与审计机关有权要求被审计单位提供资料的范围相适应,并加强对被审计单位信息系统的监督,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第三十二条修改为:“审计机关进行审计时,有权检查被审计单位的财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料和资产,有权检查被审计单位信息系统的安全性、可靠性、经济性,被审计单位不得拒绝”。

3.赋予审计机关获取国家政务信息系统和数据共享平台数据的权力。为充分发挥国家政务信息系统和数据共享平台的作用,提高审计工作效率,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“国家政务信息系统和数据共享平台应当按照规定向审计机关开放”。

4.完善审计机关查询存款权。为便于审计机关查深查透审计发现的问题线索,更好发挥审计的反腐败“利剑”作用,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第三十三条第三款修改为:“审计机关有证据证明被审计单位违反国家规定将公款转入其他单位、个人在金融机构账户的,经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准,有权查询有关单位、个人在金融机构与审计事项相关的存款”。

(四)规范审计监督行为

1.增加审计机关和审计人员不得参加、干预、插手有关活动的要求。为增强审计独立性,保持审计机关和审计人员客观公正的工作立场,维护审计监督的权威性和公信力,新修订《中华人民共和国审计法》吸收国家审计准则的有关要求,增加规定:“审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动,不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”。

2.增加审计机关和审计人员对工作秘密、个人隐私和个人信息的保密要求和法律责任。为进一步规范审计行为,并与民法典、公务员法、个人信息保护法相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第十四条修改为:“审计机关和审计人员对在执行职务中知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息,应当予以保密,不得泄露或者向他人非法提供”。同时,将原《中华人民共和国审计法》第三十六条第二款修改为:“审计机关通报或者公布审计结果,应当保守国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息,遵守法律、行政法规和国务院的有关规定”,将原《中华人民共和国审计法》第五十二条修改为:“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露、向他人非法提供所知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

3.防止审计机关要求被审计单位重复提供资料。为鼓励审计机关充分利用共享政务信息资源,减轻被审计单位负担,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“审计机关通过政务信息系统和数据共享平台取得的电子数据等资料能够满足需要的,不得要求被审计单位重复提供”。

4.优化审计机关直接持审计通知书实施审计的审批程序。为解决特殊情况下直接持审计通知书实施审计存在的审批程序复杂、审批链条长的问题,提高审计工作效率,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第三十八条有关规定修改为:“遇有特殊情况,经县级以上人民政府审计机关负责人批准,可以直接持审计通知书实施审计”。

5.明确审计人员进行调查时不得少于二人。为进一步规范审计调查行为,并与行政处罚法、财政违法行为处罚处分条例相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第三十九条第二款修改为:“向有关单位和个人进行调查时,审计人员应当不少于二人,并出示其工作证件和审计通知书副本”。

6.规范审计移送处理行为。为与行政处罚法、监察法相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》将原《中华人民共和国审计法》第四十一条修改为:“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议,并对被审计单位对审计组的审计报告提出的意见一并研究后,出具审计机关的审计报告。对违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,审计机关在法定职权范围内作出审计决定;需要移送有关主管机关、单位处理、处罚的,审计机关应当依法移送”。同时,将原《中华人民共和国审计法》第四十四条、第四十九条中的“应当提出给予处分的建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,并将结果书面通知审计机关”修改为“应当向被审计单位提出处理建议,或者移送监察机关和有关主管机关、单位处理,有关机关、单位应当将处理结果书面告知审计机关”。

(五)强化审计查出问题整改

1.明确被审计单位对审计查出问题的整改责任,规定各级政府、有关主管机关单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任。为促进审计查出问题的整改,做好审计“后半篇文章”,充分发挥审计监督作用,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“被审计单位应当按照规定时间整改审计查出的问题,将整改情况报告审计机关,同时向本级人民政府或者有关主管机关、单位报告,并按照规定向社会公布。各级人民政府和有关主管机关、单位应当督促被审计单位整改审计查出的问题。审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查”。

2.健全审计结果及其整改情况的运用机制。为加强审计结果及其整改情况的运用,更好发挥审计监督“治已病”“防未病”作用,促进解决体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考”。

3.明确拒不整改、虚假整改的法律责任。为强化责任意识,增强审计查出问题整改的刚性约束,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“拒不整改或者整改时弄虚作假的,依法追究法律责任”。

(六)加强审计机关自身建设

1.明确审计队伍建设要求。为贯彻落实习近平总书记关于“加强审计机关自身建设,努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍”的重要指示精神,并与公务员法相衔接,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“审计机关应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化审计队伍”。

2.加强对审计机关和审计人员的监督。为强化自我监督,回应“谁来监督审计机关”的问题,建设让党放心、让人民满意的审计机关和审计队伍,新修订《中华人民共和国审计法》增加规定:“审计机关应当加强对审计人员遵守法律和执行职务情况的监督,督促审计人员依法履职尽责。审计机关和审计人员应当依法接受监督”。

3.增强审计工作的专业支撑。为适应审计全覆盖要求,增强审计工作的专业支撑,解决审计任务重与审计资源不足矛盾突出的问题,新修订《中华人民共和国审计法》吸收审计法实施条例有关规定,在原《中华人民共和国审计法》第十二条增加一款:“审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”。